下面是小编为大家整理的在突发事件事后调查问责时,属于事前问责的是6篇,供大家参考。
中南大学学报(社会科学版)
Vol.18 No.3
2012 年 6 月
J. CENT. SOUTH UNIV. (SOCIAL SCIENCE)
Jun. 2012
西方问责制研究及其借鉴
胡春艳， 李贵
(中南大学公共管理学院， 湖南长沙， 410083)
摘要：
西方学者近十几年来对问责制的大量研究， 其研究内容包括概念界定、 类型分析、 运行模式解析等问责制的相关理论， 形成了比较成熟的体系。
我国行政问责制研究起步晚， 主要集中在困境的分析以及解决策略上， 对其理论基础研究少， 本土化问责制研究落后。
问责制研究仍然是当前中国学术界的一个迫切任务。
关键词：
问责制； 行政管理； 本土化 中图分类号：
C93-05
文献标识码：
A
文章编号：
1672-3104(2012)03−0021−05
问责制作为西方的舶来品， 最初产生于工业领域，经过几十年的发展， 已经有了比较成熟的研究体系，从最初的概念研究到后面的系统分析以及比较研究，问责制始终是西方学术界长期关注的话题。
由于问责制与社会发展进程紧密相联， 其多变的实践模式和丰富的内涵既受社会变革的影响， 也非常显著地反作用于社会进步。
这一方面增加了问责话题对学术界的吸引力， 另一方面也增添了研究的复杂性。
本文通过对西方问责制相关理论的解读和辨析， 进而对问责制的成果进行理性的归纳和评价， 旨在对我国问责制理论本土化研究和具体实践提供一定的理论借鉴。
一、 问责制的概念及特征
(一) 概念界定 “问责制” 源于英语单词 accountability， 从历史学和语义学的角度来看， 问责制与会计有关， 关于问责制的概念可以追溯到威廉统治时代。
1066 年诺曼人征服了英格兰， 威廉下令国内所有的财产拥有者必须向固定的机构汇报自己的财产情况， 这一目的不单单是为了获取税收， 它同时是良政治理的基础。
20 世纪初期， 这种形式发展为中央集权的审计机构监督其他中央的行政机构， 并且各行政机构需要每年一次的报账。
到了 20 世纪末期， 这种以报账形式的问责发展到了更为宽泛的行政问责， 由原初简单的财务审计到后来问责公共机构的所有行为。
问责制在其发展过程中
收稿日期：
2011−07−08； 修回日期：
2012−03−30 基金项目：
教育部人文社会科学青年基金“问责制视野下官员复出的现状、 问题及机制构建研究” (10YJC630081)； 中南大学创新资助项目“社会问责在官员复出中的现状调查与对策研究” (2011ssxt006) 作者简介：
胡春艳(1977−)， 女， 湖南郴州人， 中南大学公共管理学院副教授， 主要研究方向：
公共政策， 国家公务员制度. 始终是透明、 公平、 民主、 效率、 回应性、 责任的代名词。
特别是在美国， 问责制经常用作良政治理的代名词。
问责制意味着公共机构在最低价格前提下提供最好的公共服务。
Koppell 认为问责制至少有五个维度：
透明、责任、[1](94)但是， 这样宽泛的概念界定控制、 回应、 义务。很难确定哪些官员或者组织需要问责， 因为这五个维度不能在同一程度上进行操作化， 比如透明这个维度，可能对问责制起到作用， 但是它却不必然是问责制的构成部分， 问责制从宽泛的角度进行概念界定是具有争议性的。
从更加科学的角度来看， 问责制不仅仅只是一个政治术语， 它关系到具体的问责实施， Stewart Smyth 把它定义为：
问责制是行动者与问责者之间的一种关系， 行动者有义务汇报和证明自己的行为， 问责者提出相关的质疑以及给予恰当的惩罚或奖励， 行动者需要承担自己的行为所带来的结果。[2](30) Robert 认为，问责是一种社会关系形式， 它用符号反映实际行为的相互依存， 这种相互依存既涉及道德维度也涉及策略的维度， 是制度化的社会实践， 通过它可以反映行为与关系的环境和结果是社会生活特别是组织生活的中心， 通过它的履行， 人们认识自我， 以及自身行为对[3](40−61) 别人的影响。从宽泛意义上来看， Hall， Bowen & Ferris 认为问责制可以用来描述很多现象。
在组织领域内， 问责制可以作为框架描述态度、 行为以及企业内不同层次的[4](405−413)问责制的概念表述众多， 且没有哪 各种机制。
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一个得到普遍认可， 西安交通大学的赵红按照提出年份整理了 1983 年至今学者对问责制的一些概念表述，
在这个表中作者详细地列举了不同时期各学者对问责制的概念阐释， 这对帮助大家理解问责制的内涵有着[5](559−560) 积极的作用。(二) 问责制的特征 从上述西方学者对问责制概念的表述中， 我们可以发现问责制有两个重要的特征， 一是行动者对行为的记录解释， 这种记录可以是财务记录也可以是非财务记录。
二是问责主体需要对行动者的行为进行评估并给予适当的评估结果(包括制裁和奖励)。
当前大多学者是从委托−受托关系的角度来界定问责制， 笔者认为从动态的过程来看， 问责制具有以下特征：
第一， 问责制是一种关系。
这是一种包括两者互动的关系， 这两者无论是委托者/代理者还是问责者/被问责者， 都必须要有双方的参与。
第二， 问责制是一种交换。
一方面问责必须有权威或资源的转移， 另一方面也有某种形式的陈述和报告。
第三， 问责制是一种控制。
问责主体有权利建立一种控制机制， 不管是奖励还是惩罚、 夸奖或责备，控制机制是问责制的有效成果， 它保证了政府、 组织的透明性、 回应性和责任性。
第四， 问责制是一个过程。
问责制是一个过程突出地表现为它的三个运行阶段：
其一， 信息阶段。
代理者把自己的行为和表现向委托者汇报。
其二， 辩论阶段。
问责者和行动者就行动者的行为进行讨论， 问责者希望行动者提供更多关于其自身的信息， 并对行动者的行为进行裁决， 行动者将回应问责者关于提供更多信息的要求， 并就问责者的相关问题进行回答。其三， 制裁阶段。
讨论结束以后， 问责者表达详细的判决结果， 并给予一定的制裁， 包括罚款、 停职、 奖励等等。
二、 问责制的类型
(一) 西方学者对问责制的分类 关于问责制的类型， 许多西方学者都作了详细的研究：
Stewart 提出五层次的“问责制阶梯” 包括：
正直守法的问责制， 即总体上确保资金按授权要求恰当使用； 过程问责制， 即代理人遵守特定程序的适当性；业绩问责制和程序问责制， 这两类问责制类似， 关注整体的工作绩效和预定的目标是否达到； 方针问责制，这涉及目 标与程序不明 确、 不确定时的问 责制关
[6](125−130) 系。Sherer 和 Kent 区分了 内 部问责制和外部问责
[7](26−50) 制。Munro 和 Hatherly 认为除了关注上下级之间的层级问责制， 还应考虑同一层级的水平问责制。Laughlin R.将问责制分为共有问责：
问责主体和[8](369−395) 对象之间缺乏一整套正式地行为期望和信息供应关系， 问责效率较低； 契约问责：
问责主体和对象之间的关系由一整套正式、 清晰的制度所界定， 问责效率[9](97) 高。Dwivedi 和 Jabbra 把问责制分为行政问责、 法律问责、 政治问责、 专业问责、 道德问责。Romzek 和 Dubuick 把问责制分为等级问责、法律[10](17−38) 问责、 专业问责、 政治问责。Sinclair 把问责制分为政治问责、 公众问责、 管理[11](227−238) 问责、 职业问责和个人问责。Behn 则把问责制分为结果问责、 过程问责和财务[13](30−100) [12](228−231) 问责。根据以上专家对问责制的分类,我们大致可以看到， 问责制主要包括民主问责、 行政问责、 等级问责、社会问责、 道德问责、 法律问责、 专业问责， 其中，民主问责、 社会问责、 等级问责是属于垂直问责的范畴， 道德问责、 专业问责、 行政问责、 法律问责属于平行问责的范畴。
(二) 几种典型的问责制类型 1. 平行问责和垂直问责 奥多纳阐述了一种被他称为“平行问责”的问责模式。
奥多纳是这样定义平行问责的：
它是指存在这样的国家机构， 它们在法律上有能力也获得了授权， 事实上也有意愿和能力来采取各种行动， 包括从日常监督到对其他代理人和国家机关的(可以被认定为)非法行为或疏忽采取法律制裁或者提出弹劾。[14](38) 平行问责主要是一种平等主体之间的问责， 包括立法部门、司法部门、 利益集团、 顾客和媒体。
平行问责要求行政官在政府内部以“平行沟通的”方式向其他官员和其他部门报告。
在现代民主中， 最经典的平行问责主要是议会对政府的监督， 或者更准确的说， 是议会和政府之间的互相监督， 在奥多纳看来， “要使得这种问责是有效的， 必须存在这样的机构， 它获得授权并且也愿意监督、 控制、 修改和/或惩罚其他机构的非法行为。
前一种机构不仅必须有权力来这样做， 而且需要在事实上具备足够的相对于后者的自主性” 。[14](39) 这样的问责机构在传统上包括立法、 司法和行政机构，在现代多元民主政治下， 还包括其他各种监督机构、审计机构和政府监察官等。
行政部门通过政策制定、
政治与社会研究
胡春艳， 李贵：
西方问责制研究及其借鉴
23 规章制度、 行政监察、 人事监督、 人事任职提名或免职提名控制官僚机构。
立法部门通过设定策制定、 规章制度、 行政监察、 人事监督、 人事任职提名或免职提名控制官僚机构， 司法部门通过司法审查控制官僚机构。
垂直问责则是要求行政官以“向下的” 方式向公众报告。
选举问责本质上是一种“垂直问责” 机制，是各种政治问责机制中的一种。
根据奥多纳的定义，垂直问责包括“选举、 通常可以不受国家的压制而表述出来的社会需求， 以及新闻媒体常规性地报道的那些至少是比较明显的此类需求和那些显而易见的公共[14](30)选举问责是建立在这样的假机构的错误行动” 。设之上的：
“通过相当公平和自由的选举这一手段，公民可以通过投或不投支持票给他们或他们支持的候选人， 而在下一次选举中对在职者进行奖惩” 。[15](28) 另外， 当前的社会问责、 等级问责也属于垂直问责，但是， 社会问责不再像选举问责那样依赖于选民的投票， 也不像选举问责那样受制于时间限制， 而是可以随时启动的问责， 其主要包括公民团体、 非盈利组织、社会运动和政府监察官以及媒体。
平行问责和垂直问责的具体对比分析如图 1。
图 1
平行问责和垂直问责对比分析
另外， 萨莫罗维茨和佩鲁诺蒂进一步从谁控制、控制政治家的机制和控制官僚的机制等三方面对平行问责和垂直问责机制进行了区分(表 1)。2. 民主问责、 行政问责、 法律问责、 社会问责 [16](147−158) 美国学者邓恩对涉及问责研究的文献进行了大致的分类， 认为学术上对问责的研究文献可以分为两类，一类是从民主理论的视角研究问责， 另一类是从公共[15](3) 从民主理论视角研究的一行政的视角研究问责。般是民主问责， 但是在许多文献中， 民主问责往往习惯以政治问责的概念出现。
民主问责关注的是选任官和公众两者之间问责关系的界定及其对政府构成的影响， 按照民主理论的界定， 问责被视为所有依据宪法程序获得授权的政府官员向公众应尽的职责。[15](3) 民 表 1
平行问责、 垂直问责对比研究
谁控制 控制政治 家的机制 控制官僚 的机制 行政部门 否决 政策制定、 规章制度、 行政监督、 人事任命提名或免职提名 立法部门 弹劾、 调查、再否决 政策制定、 规章制度、 行政监督、 人事任命提名或免职提名 司法部门 司法审查 司法审查 平行问责 其他 惩罚权、
调查权 惩罚权、
调查权 政治代表 规章制度 政党/会代表 政策设定 政策设定 选举问责公民 投票 — 社会动员和 公开揭露 社会动员和公开揭露
公民团体、
非盈利组织 和社会运动 监督机构 的调查 监督机构 的调查
议程设定 议程设定 政府监察官 揭露、 起诉 揭露、 起诉调查和 公开揭露 调查和 公开揭露 垂直问责社会问责媒体 议程设置 议程设置
主问责关注的是政治选举制度、 议会制度和话语对公共行政的影响。
从公共行政视角研究的一般是行政问责， 行政问责所关注的是政务官和公众之间的问责关系。
法律问责来源于由宪法、 法律、 法院和契约责任所形成的公共行政与行政部门之外的法律行为体之间的关系。
法律问责内容关注的是行政部门及其人员在行政工作和行为中对法律规章的遵守情况。
法律问责体现的是一种外部实现机制审计和政府部门， 绩效评估是法律问责的一般表现形式。
社会问责是一个正在发展的进程， 世界银行把它界定为：
一种构建问责的途径， 社会问责依靠公民的参与， 在一般市民或公民社会组织直接或间接参与的基础上推动行政问责的发展。[15](4)社会问责机制包括许多问责行为和问责工具。公众、 非政府组织和媒体可以利用问责机制对公共权力拥有者进行问责， 社会问责往往是在需求的推动下自下而上地得以发展。
这四种问责的具体关系对比见表 2。
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表 2
四种问责形式的对比分析 问责形式 问责主体 问责对象民主问责 选民、 议会 选任官行政问责 公众、 利益团...
问责制在我国民主政治进程中的作用
问责制是政治文明建设的一个组成部分，是建设责任政府、法治政府、民主政府的一个重要途径
主持人：最近一段时间以来，一些官员因重大责任事故被“问责”，有人形象地称 2008年为“问责年”。怎样看待问责制在我国民主政治进程中的作用和意义？
毛寿龙：自 2003 年以来，行政问责广泛地应用于公共行政领域，这显示出中央致力于建立“责任政府”的坚定决心。在中央的强力推动下，不少地方政府相继出台了问责制度，强化了官员的责任意识。从近年实施的情况看，问责制确实达到了推进责任政府建设、促使掌握公共权力的官员忠实履行职责的目的。
陈雄飞：如果从我国政治文明建设的进程来看，问责制度可以看做是我国民主政治建设的一个组成部分，是建设责任政府、法治政府、民主政府的一个重要途径。行政问责在我国自启动以来，无论对促进我国经济发展、民主政治和社会进步，还是对重塑政府责任和形象都具有积极的作用和深远的意义。我国行政问责制的实施导致一批官员被追究责任，此举赢得了社会各界的一致肯定，民众拍手称快。
另外，从制度设计和目前各地行政问责的实践经验看，这一制度不仅有利于避免行政权力在国家政治制度体系中异化，确保政府的政治责任，也有利于避免政府职能的官僚化，优化公务员队伍、密切干群关系、促使行政管理者认真履行职责，有利于约束公务员和其他行使行政职能的主体，促使他们真正对人民负责。
行政问责制的重心不应该仅仅放在责任追究方面，而是要注重预防失责行为发生
主持人：如何全面理解问责制？
陈雄飞：我国当前对行政问责的理解和适用还处于初级阶段，比如将问责简单等同于领导引咎辞职、等同于上级对下级吏治的整顿、等同于出现事故后的惩罚举措。上述举措其实在古代封建社会甚至奴隶社会就已经实行，如果将现代意义上的问责制简单等同于上述举措，显然还没有真正触及问责制度的根本意义。
理解问责的含义，首先要从政治高度理解。我国的政体是人民代表大会制度，这就决定了我国的政府机构是责任政府。在我国，人民代表大会不仅是立法机关，而且是权力机关，行政机关是权力机关的执行机关，行政机关对权力机关负有严格的政治责任。我国的一切权力属于人民，落实人民当家作主权力的根本保证是责任政府体制，即人民代表大会向人民负责的体制和其他国家机关向人民代表大会负责的体制。行政问责制度是实现责任政府的必要手段。
全面理解问责制，还要在观念上加深对行政问责制度的深层理解。实际上，行政问责并不仅仅是让政府官员事后为其行为承受相应的责任。行政问责制的重点在于预防政府官员失职失责行为的发生，时刻提醒政府官员注意自己的言行，及时化解政府官员失职失责行为产生的不良后果。就此而言，行政问责制的重心不应该仅仅放在责任追究方面，而是要注重责任预防。要有效地防止相关责任的发生，就需要实行制度性、常
态性问责。制度性、常态性问责意味着行政主体必须按照制度规定，依照程序接受问责主体（立法机关、上级行政机关、公众等）经常性的质询、听证等，经常向有关方面汇报工作，对问责主体的询问要做出及时而令人满意的答复等等。
问责制要通过程序保障官员在责任面前人人平等
毛寿龙：就形态来说，问责制主要有两种，一是行政性问责，一是程序性问责。前者的依据是行政性的，每一个官员的责任比较模糊，缺乏明确的法律依据，问责往往取决于领导人的意志，被问责的官员，往往处于十分消极被动的地位，是免职，还是引咎辞职，还是其他处分，都由上级来确定。与此不同，程序性问责的依据都是法律性的，每一个官员的责任都非常明确，都有充分的法律依据，是不是被问责不取决于临时性的行政决策。行政性问责往往是责任政府运作的开始，但要使责任政府稳定而有效地运转，就需要进一步走向程序性问责：完善责任制度的法律基础，通过程序保障在责任面前人人平等，尽可能减少问责过程中的“丢车保帅”、“替罪羊”问题。
行政问责谨防异化为“丢卒保车”的手段
主持人：在问责制执行过程中，为什么会出现一些人所说的“丢车保帅”的情况？
乔新生：有时我们看到，一些官员刚刚调任某个地方，结果因为发生特大安全生产事故而引咎辞职；有的地方官员在没有安全监管义务的情况下，却由于事故重大，不得不辞去现任职务。之所以会出现这种情况，原因当然很多，但我觉得一个重要原因是我国还缺乏具体的公务员工作细则，党政机关干部职责还不清晰、岗位还不明确。从表面上来看，党政官员职责重要，但仔细深究就会发现，一些地方领导干部的具体职责缺乏明确的法律依据。一个地方出现重大安全生产责任事故之后，上级官员往往根据安全生产事故的社会影响，决定罢免官员级别的高低。一些地方党政官员非常重视安全生产责任，但无职无权，在提高安全生产方面难以有所作为；
少数官员虽然具体负责安全生产责任，但由于缺乏必要的人事权和财权，很难改变生产现状，所以，发生安全事故之后，他们只能饮恨成为“替罪羊”。所以，如何做到权责对等，也是今后完善问责制的一个课题。
陈雄飞：这就是我们常说的问责做秀甚至问责异化。问责的目的不仅仅是追究责任，更是为了预防，为了问题的真正解决。但是目前问责多是局限在引咎辞职、免职阶段，对于如何避免类似事件再次发生以及如何真正解决问题涉及的往往很少。事情过后，往往是一切照旧。另外，一些地方的问责仅仅为了暂时平息民愤，或者转移公众注意视线，对一些责任人明降暗升、另外委以他任等。在这里，我们并不是说有了问题的人不能复出，但是至少应该有一个合理的程序和更加严格的考核机制，而不是这边说免职，那边马上重新任命，将问责作为一次对公众的做秀。更有甚者，一些地方政府部门出于淡化事件影响的考虑，将问责之后的免职、辞职作为替代刑事责任的理由，这样，行政问责就异化为“丢卒保车”的手段。
毛寿龙：官员问责在我国尚待形成一整套成熟健全的制度或机制，现在有的地方官员，虽然按照某一问责办法被问责，如给予行政处分，但并不影响其升迁，致使这种问责的效果受到质疑，给群众的印象是处分并不重要，只要他有关系，照样升官；还有的官员，虽
然“引咎辞职”或被撤职，但很快又复出，而复出的程序又不公开，致使社会上议论纷纷。在这个问题上，既要防止对那些被问责的官员一棍子打死，永世不得翻身，也要防止过快地让其复出，甚至让其凭不正之风将问责的效果虚化。对于那些确有所长，或者在实践中重新赢得社会尊敬的，应当通过公开的方式，特别是通过群众选举的方式，允许其重新参政。特别是对于主动引咎辞职的领导干部，可以予以适当安排，并建立跟踪机制，对进步较快、在新的岗位上作出成绩的，可根据工作需要予以提拔使用，努力形成领导干部既能上能下又能下能上的良好局面。
主持人：官员被问责原因多种多样，问责方式也各有不同，辞职、引咎辞职、责令辞职、免职，那么请问，问责的标准究竟是什么？
乔新生：在法律规定的范围内，只有“免去职务”的概念，没有“引咎辞职”的概念；在法律规定的范围之外，才有“引咎辞职”的问题。换句话说，所谓“引咎辞职”，不是上级党政机关主动要求党政官员辞去职务，而是党政官员在意识到问题的严重性之后，主动承担行政伦理和社会伦理责任。现在一些党政干部虽然“引咎辞职”，但是，职务消费待遇不变，久而久之，就会出现“引咎辞职”随意性的现象，“引咎辞职”的行政伦理和社会伦理功能就会大大削弱。
问责制如何走向更加完善？
陈雄飞：问责制在我国发展的历史还不长，总的来看，这一制度是好的，要持之以恒地坚持。但在实行的过程中，还有一些不完善的地方，这也是我们今后完善的方向和重点。
一、目前我国行政问责还没有专门的、完善的成文法。问责的主要法理依据主要是《中华人民共和国公务员法》第八十二条、《中国共产党党内监督条例(试行)》以及《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。这三种规范性文件中只有《公务员法》属于真正意义上的法律，其它两种规范文件虽有一定的约束力，但只能算是执政党的内部纪律规范。
二、我国各级政府和政府部门之间的有些职责不够清楚、权限不够明确，在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况；以至于在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清。
三、问责程序不健全。目前我国没有明确的问责启动程序，问责机制如何启动往往取决于行政领导的意志，没有规范可供遵守。目前问责的处理程序也不健全。比如当前我国人大的问责职能虽有法律规定，但是如何在问责程序启动之后，执行听取报告、质询、调查、罢免、撤职、撤销等问责环节，在法律上仍然缺乏可操作的程序。
四、目前的问责主体和问责范围过于狭窄。现有的问责还仅局限于行政机关内部的上级对下级同体问责，缺乏人大、政协、民众等异体问责，更缺乏对上级的问责。仅仅是同体，仅仅是上级对下级，这样的问责制度显然难以实现责任政府的目的。在问责的范围上，行政问责一般仅停留在人命关天的大事上，且一般仅限于安全事故领域。行政问责事由只是针对滥用职权、玩忽职守的违法行政行为，而不针对无所作为的行政行为。问责一般只针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责，问责的环节也多局限于执行环节而少问责决策和监督环节。
主持人：如何以问责制为突破口，积极稳妥推进我国行政管理体制改革和干部人事制度改革？
乔新生：中国当前行政管理体制改革所涉及到的问题千头万绪，过去中央政府与地方政府职权划分不明，出现重大安全责任事故之后，地方政府官员承担更多的责任。前几日国家技术监督检验总局局长的“引咎辞职”，标志着中国行政问责制度正在发生悄悄完善，“刑不上大夫”的现象正在改变。
完善问责制是政治文明建设的必然要求
刘春：当前在建设社会主义和谐社会的进程中，进一步健全和完善公职人员的问责机制，既是政治文明建设的必然要求，也是政治文明建设的重要途径。
健全和完善问责制的主要内容应包括：首先，问责的责任主体制度。即由谁来启动和实施官员责任追究的体制和机制。问责制的实施保障，首先是须具备完善的问责责任主体制度。现代问责制的实行是民主政治的本质要求，问责制的完善必须体现巩固和完善民主政治的目标，体现社会主义民主政治的基本精神。在这个意义上，就需要将问责制的完善与党内民主的健全和民主政治的建设步伐相联系相协调。而不能将问责制简单地等同于上级惩罚下级。固然，在行政问责制下，须强化上级监督下级的责任，但根本上是为实现向人民负责的目的。所以，在强化上级党委和政府的问责责任的同时，为建立问责的长效机制，也须运用已有的其他制度资源来健全官员问责制。例如，人民代表大会依照宪法和法律对各级政府的各项监督职权，人民政协通过协商问责对各级公权机构的监督，人民团体依法进行政治参与的监督，都需要进一步加强。
其次，问责的对象。问责的对象即向谁追究责任的问题。问责就需要严格划定责任对象范围。也就是哪些人需要承担公共权力不当使用或者未尽职责的责任。在这方面，近年来的问责对象主要是针对行政官员，但考虑到现实的公共权力格局情况，问责对象的范围并不仅限于此。一般来说，问责对象的划定，需要按照权责相一致的原理来进行。授权的范围有多大，就应当在多大的范围内问责。否则，若问责与现实的职责格局不符合，则难以起到问责的真正作用。我国的问责制正在不断建设中，这是需在实践中进一步明确的问题。
第三，问责的事项。即问责事由范围的确定。这也是需要进一步科学界定的重要问题。现实中看到的较多的是对社会生活造成直接损害的公共事件。对造成社会普遍不满和震动的事件肯定要问责，但也必须看到，其中也有一个科学界定问题，从制度化的角度，可以进一步确定根据事件的严重程度，而采取不同的问责措施，以提高问责的规范性和制度化的程度。
第四，问责的方式。问责的方式手段，是问责制中的重要内容。方式手段真正落实了，问责制的意义才能真正体现出来。近年来，一些公共事件的责任人，由于有关部门的不尽责，风头过后最终没有受到应有的惩罚和追究，依然逍遥于“问责”之外。这种现象极大地影响了人民群众对党和政府的信任感，也挑战了问责制的严肃性。这种现象的出现和问责手段方式的不落实有直接的关系。所以，强化问责手段措施的落实，依然是完善问责制过程中的重要任务。
陈雄飞：完善问责制，一要完善问责的相关实体和程序法律规定，实现问责的制度化。问责的实体性法律规定是要明确规定问责的事项和理由，明确规定公务人员的各自职责，明确党政之间，不同层级之间，正副职之间的责任划分。问责的程序性法律规定就是指问责的方式、步骤和证据规则等问题。官员问责的一般程序主要包括立案、调查、官员辩护、公布调查结果、提出处分意见和做出处分决定。官员问责程序的主要制度具体包括回避制度、听证制度、申辩制度、救济制度、公开制度、说明理由制度等。
二要按照问责的本意落实问责主体和问责范围。问责是由授权产生的，即人民给政府授权，政府给官员授权，官员对人民及其政府负责，政府则通过官员对人民负责。因此，官员有责任首先向公众报告他们的行为，公民有权利要求制裁那些渎职官员。此外，按照国家制度的设计，人大、民主党派等机构具有领导和监督作用，他们当然也有权问责。问责的本意是为了促进责任政府、法治政...
同时 NPO 领域不断揭露出贪污、 挪用慈善资金案件,因此对 NPO 问责问题进行研究显得十分重要。
通过对近年来国内外研究 NPO 问责问题的文献进行总结和评述,在积累成果的同时发现现有研究的不足之处,以期为完善我国 NPO 管理体制和促进本行业的健康发展提供借鉴和参考。
关键词:NPO;问责;研究述评
引言
非营利组织简称 NPO,是英文“Non Profit Organization”的缩写。
近年来,我国非营利组织的数量不断增多,规模日益增大,组织结构也日益健全,参加公益活动的自愿者人数大幅增长。尤其是 2008 年的四川汶川大地震,全国共有 561 万名直接和间接参与了抗震救灾的志愿者,各地共有 491 万名[1]。
在北京举办的第二十九届奥运会有近 170 万名志愿者参与了各种各样的服务 [2]。
如此庞大的志愿者活动的开展是中国建国以来前所未有的,因而有人把 2008年称为“中国志愿者元年”。
目前,越来越多的草根 NPO 组织开始出现在公益的舞台上,它们在保护环境、 兴办教育、 提供福利、 关爱弱势群体等领域发挥着积极的作用。
但是我们也看到,在过去 NPO 一直作为对政府和企业问责的主体,它们享受着免税待遇和社会支持等各项权利,而很少遭到社会各界对它们的问责。
现在,随着 NPO 组织数量快速增加,获得资金数额不断增大,其对社会的影响力也日益增强。
同时,NPO 领域相继出现了一些腐败案件,如胡曼丽贪污案件、 希望工程挪用捐款案件,使人们对 NPO 慈善资源的使用状况更加关注。
人们会问:NPO 获得的资源都用在了哪里?慈善资金是否被贪污和挪用?资金的使用效率和给社会带来的积极效果如何?因此,NPO 问责问题日益引起国内外专家学者和社会各界的关注。
本文所研究的 NPO 问责是指以 NPO 作为问责对象,接受社会其他主体问责的过程。
既然问责是一个主体和对象间互动的过程,那么这一过程必然要涉及到一些关键要素。下面,文章将从 NPO 问责定义、 问责的理论基础、 问责方式、 问责机制框架和问责效果的视角对已有文献进行梳理和评述。
一、 NPO 问责定义
首先,我们来回顾一下学者们对“问责”的界定。
在实际运用和分析中,人们从不同的角度,对“问责”进行了不同的定义,到目前为止,尚未形成统一概念。
根据世界银行对行政问责[3] 所作的定义(世界银行对行政问责的定义如下:行政问责是一个具有前瞻性的过程,通过它,政府官员要就其行政决策、 行政行为和行政结果进行解释和正确性的辩护,并据此接受失责的惩罚),康晓光(2008)对问责做了如下定义:问责是一个过程,这一过程涉及问责主体和问责对象。
在问责过程中,问责对象要就其决策、 行为、 行为结果,向问责主体进行说明、 解释、 辩护,并据此接受问责主体给予的奖励或惩罚。
Hetty Kovach(2006)认为,问责即指个人或组织应该对其行为和随之产生的后果负有责任。Monica(2005)等认为,问责是一个过程,即一个组织有义务在其决策制定过程及行动中,对利益相关者的需求进行回应与平衡,并且履行这一义务。
Kearns(1996)和 Mulgan(2000)认为,问责指向高层权威负责,要求向某种权威来源“解释说明”个人行动的过程,处理的是有关监督与报告的机制。
邓国胜(2003)认为,所谓问责就是指个人或组织对其使用的资源的流向及其效用的交待 [4]。
Schedler(1999)认为,当 A 有义务告知 B 有关 A 的(过去或将来的)行为和决策,并证明它们的正当性,且还要接受由于最终的不正当行为而受到的惩罚时,A对B就是可问责的。
很多学者从问责主体与问责对象的权利和义务关系角度下定义。
Brown 和 Moore(2001)认为,当行为主体意识到他做出了要去做某件事的承诺,并且承担道德与法律责任,竭尽全力地履行该承诺,那么,该行为主体就是可问责的。孙本初(2001)认为,问责指涉一种权威的关系,即行政人员基于它在制度中的角色去履行特定的职责,而其制度上层的权威者依据法令,以外在强制性的判断标准对于行政人员顺服与否,以及绩效高低进行奖惩,迫使行政人员对其直属长官、 民选行政首长或民意机关担负起正式的责任。
吕育诚(2000)认为,问责是一种人与人之间的责任授受关系,即一方授予另一方某种权力,同时也要接受权力者承担特定的职责。
具体对 NPO 的问责,不同学者的观点不同。
康晓光(2008)在《非政府组织问责:政治、原则、 创新》 一书提出问责的逻辑是,“NPO 既然享受了权利,就要承担责任,就要对利益相关者负责,就要对自己的所作所为做出交代,就要接受利益相关者的询问和评估,并接受相应的惩罚和奖励。
” [5] 徐姚辉(2005)认为,公益组织问责是指公益组织(NPO)对其所使用资源的流向、 效用及公众满意度的社会交代,是公益组织(NPO)确保其诚信的一种制度安排或体系。萧美娟(2005) [6] 等认为,NPO 问责就是 NPO 有责任向直接或间接的参与者提供相关资料,满足他们对资料的需要。
通过以上学者们的研究我们可以看到,对“问责”的定义经历了从最初的向高层权威者负责发展到向所有利益相关者负责。这些研究的共同点在于都认为问责是一个涉及问责主体和对象的双向互动过程,在此过程中问责对象要做出解释,并接受相应的奖励或惩罚。
他们之间的区别在于研究视角不同,有的是从问责过程的角度,有的是从权利和义务关系的角度,还有的是从问责内容的角度。
对 NPO 的问责与普通问责逻辑相一致,只是问责的方式和内容有所不同。
二、 NPO 问责的理论基础
在 NPO 问责中,有些问责是服从导向的,即问责主体关注规则、 过程及程序,但大部分的问责是绩效导向的,即问责主体关注结果与效果。
在以绩效导向的问责中,主要有三种理论,包括委托—代理理论、 管家理论和制度理论(Carman,2009) [7]。
委托—代理理论是学者们在分析 NPO 问责问题时最常使用的理论。
一种分析认为,资助方与 NPO 显然有不同的目标、 利益及动力,二者之间存在着利益冲突,NPO 可能会选择牺牲资助方的目标而满足自身利益。
正因为如此,要求 NPO 报告结果及其他绩效信息自然成为资助方与 NPO 之间监督的一部分。
根据该理论,资助者和 NPO 之间存在着信息不对称,NPO处于优势地位,为了获得资助或合约,他们会向资助方不真实地陈述自己能力,而且有逃避或不履行已达成协议的风险(道德风险),所以不仅需要资助者的问责,也需要其他利益相关者共同对 NPO 问责(Carman,2009)。
另外一种分析认为,在委托代理理论中,主要关注委托人如何使代理人对他们的行为绩效负责,这种绩效必须达到委托人的期望。
它的一般假设是委托人的目的应该由合作者忠诚地去实现,而不是去实现代理人的目的。
若从代理人的利益来看,委托人的目的是有缺陷的,那么,这就可能威胁到这种合作关系的道德诚信和效率。
问责的提出,是因为 NPO 的不同利益相关者认为,他们有道德权利和法律权利要求知道一个组织是如何处置它的大量资产的。而问责问题产生的原因就在于这些不同利益相关者的要求并不是相互一致的,同时也不完全与这些组织的领导者和员工的目的相一致。
结果,NPO 的领导者必须选择满足或拒绝特定利益相关者的要求(Brown & Moore,2001)。
前者的分析是从委托方和代理方利益冲突和信息的可获得性角度进行的,后者主要是从 NPO 如何回应外部问责的角度进行的。
相反,管家理论认为资助方与 NPO 事实上有共同的目标、 类似的利益以及“从善”的本能动力。
根据这个观点,要求 NPO 报告结果及其他绩效信息成为一种交流机制,它使得该部门的
整体绩效与效率得到提高。
根据管家理论,绩效信息可以帮助建立诚信,确保双方利益一致性,这反过来又促使资助方与高绩效的、 有诚信的 NPO 保持长期合作关系。
制度理论为,外部环境塑造着组织的行为及结构。
外部环境的规范性及强制性的压力使得组织与传统的标准和观念保持一致,这种标准与观念进一步又将被环境中的制度力量得以加强。
因此,我们可以看到,许多 NPO 采取绩效评估措施,从而将会被外部组织视为成功的、合法的组织(Carman,2009)。
以上三种理论中,委托—代理理论说明了委托人和代理人之间的契约存在缺陷不足以约束代理人的行为,因此需要个利益相关者共同对NPO进行问责;管家理论说明了 NPO具有从善的本能,面对外界问责会给予积极回应,问责会成为一种信息交流机制;制度理论说明了外部环境对 NPO 内部治理的影响,良好的外部环境能促使 NPO 加强自律。
我们看到在分析问责问题时,这些理论也存在一些缺陷。
例如,根据委托—代理理论,绩效导向的问责机制对于资助方来说是必要的,但是,由于需要付出额外的成本,大部分的资助方并没有做这方面的投资。在委托—代理框架下,NPO 要对许多不同的利益相关者负责,从道德或法律方面来说,很难分清哪些利益相关者应该被视为委托方,从而他的偏好会给予更大的权重。
他们很自然地会认为 NPO 的委托方是由那些为 NPO 的活动提供支持的捐赠者所组成的,毕竟他们为 NPO 提供资金。
从道德层面来说,NPO 管理者应该指挥 NPO 努力达到组织的公益目标和宗旨,应优考虑服务对象的需求。
管家理论认为绩效导向的问责机制会帮助资助方与服务提供方建立更紧密的关系,并努力达成对方的目标,但是,许多 NPO 反对绩效评估,理由是没有时间、 缺乏资助,以及没有专家进行评估。
根据制度理论,随着资助方要求或期望绩效导向的问责机制,越来越多的 NPO 会采取这些机制并将其制度化,使之成为日常行为的一部分。
确实也有机制将评估及绩效测量作为管理工具,从而做出更好的决策,改进服务。
当然,也有些在极力地挣扎,这些组织的行为只是流于形式。
三、 问责的方式
无论是采取哪种问责方式,都是为了实现最有效的问责。
本文从五大维度对问责方式进行分类,即问责主体、 问责对象、 问责内容、 问责时间、 问责效果。
从问责主体角度,Peter 和 Spiro(2000)主张采取内部问责与外部问责的方式;内部问责即对组织成员的问责,外部问责即外界其他主体对该组织的问责。
有学者主张采取同体监督与异体监督的方式,其中前者指权力主体自身的监督,监督主体与监督对象同属一个系统,有着密切的利害关系,后者指监督主体与监督对象属不同的系统,无利害关系。
冯燕(2004)则将其分为自律与他律,前者指专业内或组织内的自行规范,后者则是透过正式法规,由政府或其他公权力来执行的监督机制。
从问责对象的角度,在行政问责体系下,Romzek 和 Dubnick(1987) [8] 提出了等级问责的概念,即等级问责体现为上级对下级的监督关系。
世界银行(2004)提出了垂直问责与平行问责的概念,前者指要求行政官员以“向下的”方式向公众报告;后者指要求行政官员在政府内部以“平行沟通的”方式向其他官员和其他部门报告。
在 NPO 问责体系下,Edwards 和Huleme(1995),提出了向上问责、 向下问责和垂直问责的概念,向上问责即个体或组织向相对强势的捐赠者和政府的问责;向下问责即向受助者的问责。
尽管这些问责方式属于不同的问责体系,但均是强调所有利益相关者对组织的问责。
从问责内容角度,世界银行(2004)将其分为制度问责与绩效问责,前者以传统的科层制为基础,强调理性行为;后者以提高绩效为目的,通过绩效评估体系衡量政府部门的工作结果。
同时世界银行(2004)也提出了消极的工作表现问责与积极的工作结果问责,前者将问责等同于诚实和遵纪守法,以防止公务员腐败和违法为基础对其进行奖惩;后者认为问责所隐含的要求是获得积极的成效,公务员应该绩效优良和进行前瞻性决策。Romzek 和 Dubnick(1987) [9]
提出了法律问责、 政治问责和职业问责,法律问责体现为法律制定者与法律执行者的信托关系;职业问责体现为外行对专家的遵从关系;政治问责体现为代表对选民的责任关系。
从问责时间顺序角度,世界银行(2004)将其分为事前问责、 即时问责、 事后问责。
“事前”问责指对政府部门的计划过程进行评估;“即时”问责是指对政府部门正在进行的行政行为进行评估;“事后”问责是指对已完成的政府项目和工作结果进行评估。
从问责效果角度,康晓光(2008)提出了消极问责和积极问责的概念。
前者指“利益相关者的不合作行为”,即“终止合作”,这意味着 NPO“社会合法性”的丧失;后者指“事后的追究和惩处”,手段有民政部门的管理、 业务主管单位的控制、 政府的审计、 社会独立机构的审计、 捐方和受益方的监督、 媒体监督、 公众监督、 行业自律、 专业 NPO 的监督、 公布定期财务报告、公众意见调查等。
以上以问责主体为分类维度的问责方式中,内部问责、 同体监督、 自律等均是强调组织内部或部门内部的自我监督,外部问责、 异体监督、 他律等则强调外部力量的干预。
在实际中,真正能发挥监督作用的往往是来自外部的问责。
内部自我问责往往在 NPO 组织发展比较成熟,内部治理结构比较完善时组织才会意识到规范组织的资金使用,将组织资源向社会公开等透明化管理的重要性。
在组织发展的初期,内部治理结构不完善,组织领导人缺乏长期...
政问责的范畴。但这些仅仅是中央政策而非法律 ,而且还没有覆盖到全体公务员 。从法的表现形式来看 ,尽管从 2006年 1 月 1日开始实施的《中华人民共和国公务员法》是一部全国性的行政法规, 但这部法规并不是专门的关于行政问责的法规, 而只是一部对公务员进行人事管理的行政法规 ,对公务员的责任追究涉及的不多 。因此, 我国目前还没有一部真正意义的 、全面的 、专门的行政问责制法规 。可喜的是, 从 2003 年开始, 我国内地的一些大中城市如重庆、天津 、南京 、长沙、湘潭等地都先后出台了各自行政问责制暂行办法 ,它们推进了我国行政问责制的法律建设 ,但同时应该看到的是, 这些仅属于地方性的政府规章 ,法的效力不高 ,适用范围不大 。(二)行政问责制在我国的现实困境在我国,要发展出一套严谨完善的问责制度体系, 在现实中是具有一定难度的。要使行政问责制具有切实的可操作性,那就得付出加倍的努力与耐心 。现行的行政问责制暂行办法还只是一种紧急状态下的临时措施,大多都是在行政层面上进行的 ,没有做到科学化、经常化 、法律化。由于没有一个科学性、规范性 、操作性很强的问责法律体系做支撑 ,问责制度在实践中难以发挥出应有的制度效应, 从而直接影响到实施问责制度的社会效果,具体表现为 :1.问责主体不全 。所谓问责主体,就是指“由谁来问责” 。根据国家行政学院杜钢建教授的观点 ,它应是同体问责和异体问责的双重结合体。同体问责是指行政系统内部上级机关对下级机关及其公务员的问责, 异体问责则是指行政系统之外的其他问责主体对政府及公务员的问责 ,它遵循“自己不能当自己法官”的原则 。但就目前看来,我国还是局限于行政机关内部的上下级之间, 启动的仅仅是局限于行政机关内部的同体问责,即上级对下级的问责、专门行政机关对行政人员的问责, 缺乏异体问责主体及时、有效的介入 。究其原因,主要是异体问责主体对政府及其官员的责任追究缺乏具体规范和操作程序 。在实践中 ,问责主体不全主要表现为:一是人大问责缺位。人大往往是政府进行问责后才介入 ,属于事后问责 。二是公民问责缺位。我国法律中尚未建立完备的公民问责的途径 ,对公民的知情权和话语权尊重得不够, 在一定程度上限制了公民对政府权力的问责 。2.问责客体不清 。所谓问责客体,也称为责任主体, 就是指“向谁问责” ,通常是指各级政府及其公务员, 主要是负有直接或间接领导责任的各级政府首长及各职能部门的领导。从这个意义上说 ,行政问责制赖以建立的逻辑基础乃是我国长期以来一直沿用的首长负责制, 但现在的主要问题是它与政府实际运作机制(民主集中制)之间存在矛盾 。前者要求行政首长拥有指挥命令和监督下级的权力, 他必须对自己职责范围内的过失承担责任 ;但后者就其本质而言,则是一种负责制 。由于我国目前政治体制和行政体制改革还没有完全到位, 造成上下级之间权力边界与责任边界相对模糊而导致官员的责任最终归属难以认定 ,从而导致问责客体不清 。在问责客体不清的情况下, 一旦出现问题, 追究起来往往就无从下手。有时仅为“平民愤”而去问责, 那这样的问责, 很有可能出现“替人受过” , 其结果难以令人心悦诚服 。3.问责事由不详 。所谓问责事由 ,就是指“对什么问责” , 它主要包括重大责任事故在内的给行政机关造成不良影响和后果的行为。可是 ,在其它影响较为小的责任事故、用人失察、行政不作为等方面的问题中,我们并没看到实施行政问责 ,很显然这是一种偏见· 6 · 警官教育论坛
或失职。的确, 重大责任事故已经严重地损害了行政相对人的合法权益,“损害了政府形象” , 理应受到责任追究;作为行政首长 ,理应为此承担责任 。但在其他方面 ,比如说用人失察 、决策失误呢? 我们并没看到什么“问责” ,而恰恰因为这些方面的问题有可能会导致更大责任事故的发生 。由此引出了下一个问题:是不是不发生责任事故,就不发生责任追究呢 ? 可是,问责的关键在于 ,只有平时认真负责 ,才会减小事故的发生 。问责制的意义在于“防患于未然”与“惩前毖后” 。问责只是手段 ,预防才是目的 。4.问责程序不明 。所谓问责程序 , 就是指“如何问” ,即按照什么过程来实现问责 。尽管目前我国行政问责的力度在不断加大, 但在实践中还是带有大量的人治色彩 。在一定程度上看 ,目前的问责制在许多时候仍然是一种 “运动式的问责” 、“政策性的问责” 、“人治式的问责” ,问责弹性和随意性很大,还没有完全走上程序性问责的轨道。以阜阳劣质奶粉事件为例 ,安徽省委、省政府给予阜阳市原副市长马明业 、市工商局原局长周毅生党内严重警告、行政记大过处分, 同时 ,责令他们辞职 。他们的依据是《中国共产党党内纪律处分条例》 、《国家公务员暂行条例》 ,他们并没有采用比这法律效力更高的宪法 。这种法律适用的选择性 ,使他们的行为有了违宪之嫌 :依据宪法和法律, 副市长由市人大或常委会选举,市工商局长由市人大常委会任免 。二者任期与本届政府任期相同 ,除非本人提出辞职 ,市人大或常委会批准,否则不得终止其法定任期 。而由政府责令人大选举或任免的官员辞职, 于法不容 ,且颠倒了监督与被监督的法律关系。二、健全与完善我国行政问责制度的几点建议行政问责制度是实施责任政府 、法治政府、民主政府的一个重要途径 ,与我国依法治国的基本国策是一致的。我们的目的是建立“责任政府” , 正如 2004 年 3 月 5 日温家宝总理在《政府工作报告》中对全国人民做出的庄严承诺那样:“实行执法责任制和执法过错追究制 ,完善并严格执行行政赔偿制度,做到有权必有责 、用权受监督、侵权要赔偿 。”以上所涉及到的行政问责制的困惑, 归根到底是相关规章制度的缺乏, 才使得我们在问责规范中显得混乱。作为一种新形式,它有着旺盛的生命力 ,但如果不有效的克服缺陷, 也有可能会走向形式化。健全和完善行政问责制 ,推动政治文明的纵深发展, 可以参考以下几点建议:1.规范问责主体及其权力 。根据世界各国问责制的实践 ,问责制既需要同体问责也需要异体问责, 但关键在于异体问责 。在我国, 政府的异体问责主体包括人大、中国共产党、各民主党派 、司法机关 、新闻媒体、公众等 。我国宪法第二条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民是公共权力的所有者, 而政府是受人民委托执掌公共权力的机构,公务员只是受人民委托行使公共权力的人员。既然如此 ,立法就应该充分保障人民问责的权力。但根据越权无效的制度原则, 问责主体须有相应的处分权限。虽说对政府及其官员问责制的主体最终是人民, 但具体到每一个责任主体的问责制上,又必须条分缕析 ,各安其分 :即党组织问其党员干部的责 ;政府问其有权处分的官员的责;人大问其任免的官员的责等 。因此, 行政问责立法必须完善这些问责主体的权力 ,以确保问责到位 、合法 、有效 。2.厘清问责客体及其职责 。现代政府是责任政府 , 是对公共利益负全面责任的政· 7 · 健全和完善我国行政问责制度迫在眉睫
府。理论与实践的经验证明,“政府公共行政与公共管理体系在创新和提升国家竞争的优势方面的作用不可替代。”因此 ,政府及其公务员当然是问责客体(即责任主体)。责任政府的“问责”是全面而彻底的“一追到底”的问责制 ,它要求在立法规范责任主体时,本着谁主管谁负责 、谁负责谁承担责任的原则, 划清有责与无责的界限。为了能厘清责任主体 ,行政问责立法必须明确行政机关及其工作人员的各自职责 。具体来说, 在政府内部要理顺政府纵向和横向部门的关系 ,明确、合理的界定它们之间的职能权限。同时, 在部门内部,各岗位之间 、上下级之间的权责也要规范化、明确化 。3.明确问责事由和范围。基于政府及其行政人员的职责权限、工作内容和要求标准各异 ,因此在规定问责的情形时,要按照权责一致的原则,采用定性和定量 、原则和具体相结合的办法,尽可能做到既涵盖全面,使之有普遍的适用性 ,又体现一定的量化依据 ,使之有较强的可操作性。为此, 应该在立法时规定行政问责的范围 。主要有 :虚报浮夸或瞒报、迟报造成不良反映或工作损失的 ;政治不严 ,对上隐瞒问题 ,对下包庇、袒护 、纵容的 ;指使暗示下属部门或人员滥用职权 、拘私舞弊的;在抗御各种自然灾害、处理重特大事故及在防治疫情中未按有关规定和上级要求及时、有效地处理 ,造成严重后果或损失的等等。总之, 只要执政行为或决策行为涉及到公众利益, 问责主体就有质询权 ,就属于问责范围之内 ,从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都要被追究责任 。在上述定性的前提下 ,要尽可能量化 ,从而使追究责任时具有针对性、适用性 ,而不是一刀切 。4.完善问责程序 。西方法谚云 :正义不仅要被实现, 而且还要以看得见的形式来实现。程序是任何一项健全的法律制度所必备的要素。正是程序决定了严格的法治与恣意的人治之间的基本区别。因此 ,行政问责立法要规范问责程序, 以保证各问责主体的权利和权力 。主要包括:设立各问责机构专门的问责受理机关 , 受理和统一管理投诉、检举和控告 ;规定受理期限 、处理期限 、复议期限;规定行政问责的回避制度 、申辩制度 ;规定行政问责的启动程序等等 。鉴于当前人大和公民两个主要问责主体的缺位比较严重, 完善问责程序的重点应该是两个 :一是完善人大问责程序 。把宪法赋予人大问责政府官员的形式———问讯 、质询、罢免、弹勃权 ,通过规范程序加以保证 ,使之具有可操作性。二是完善公民问责程序, 包括如何启动公民问责程序、要求问责的公民达到多少数量和比例时就可以问责等等。同时对被问责的人员如何申辩等也必须加以完善 。人为剥夺被问责者的申辩权 ,是违背问责制立法宗旨的。行政问责制作为一项重大举措在我国干部制度改革和行政体制建设过程中有着非常重要的意义,只有对行政问责进行全国统一的立法 ,才能摆脱现有的问责模式的惯性 ,由权力型问责过渡到制度型问责 ,进而使我国的行政问责制走向科学化并真正落到实处,甚至使其本身化为政治文明建设新的生长点。(本文审订 :刘友江)· 8 · 警官教育论坛
近年来， 随着行政问责制在公共危机和突发事件中的运用． 对其相关研究也日益受到重视， 行政问责渐已成为我国理论界和实务界关注的热点问题。
现有的行政问责制研究包括哪些方面的内容、 已经取得什么样的研究成果， 诸如这样的问题都是进一步研究和完善行政问责制所需要解决的。
只有在了解了已有研究成果及其不足的基础上。
才能更好地进行下一步的研究．关键词：
行政问责制； 内涵； 范围； 特点； 意义； 问题； 路径选择中图分类号：
Ｄ ６ ３文献标识码：
Ａ文章编号：
１０ ０ ９ —３３ｌｌ（ ２０ ｌＯ ）０ ６ —０ １４ ４ 一０ ７收稿日期：
２０ １０ 一１１一０ ２作者简介：
朴贞花（ １９ ７ ８ 一）， 女， 朝鲜族， 吉林珲春人， 延边大学人文社会科学学院政治系讲师， 硕士。２０ ０ ３年因“非典” 引起并持续至今的对政府的“问责风暴” ， 无疑为我国的责任政府建设与行政管理体制改革注入了新的推动力。
刚进入２０ ０ ８ 年， 温家宝总理在新一届中央政府第一次廉政工作会议上就提到， 要“加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。
要把行政不作为、 乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点” Ｃ １］因此对行政问责理论研究的时刻关注具有重要的现实意义。
本文从行政问责制的含义、 范围、 特点、 实施意义以及行政问责制存在的问题与完善路径等多个角度分析了当前的研究成果， 现综述如下：一、 行政问责制的含义在公共行政领域， 最早对“行政问责” 进行明确规范界定的是美国学者杰・Ｍ ・谢菲尔茨。
１９ ８ ５年， 他在《公共行政实用辞典》 一书中明确规范了行政问责（ Ａ ｄ ｍ ｉｎ ｉｓｔｒａ ｔｉｖ ｅ Ａ ｃｃｏ ｕ ｎ ｔａ ｂ ｉｌｉｔｙ ）的概念， 并将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官， 必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问， 承担责任” 。关于行政问责制的含义， 理论和实践中的观点・】
４ ４・颇多， 概括起来主要有以下三种：（ 一）主客体关系说主客体关系说是从主客体关系来理解行政问责制的含义的， 将行政问责制定义为行政主体对行政客体的一种责任追究制度。
关于行政问责内涵中的主客体问题， 周亚越指出， 国内学术界对于行政问责制的理解主要有两类观点， 一是认为行政问责制是行政系统对其行政干部的问责制度， 属于同体问责；二是认为行政问责制是公众对政府进行问责的制度， 属于异体问责。
同体问责具有代表性的观点有：韩剑琴认为， 行政问责制就是指对现任各级行政主要负责人在所管辖部门和工作范围内由于故意或者过失， 不履行或者不正确履行法定职责， 以致影响行政秩序和行政效率， 贻误行政工作， 或者损害行政管理相对人的合法权益， 给行政机关造成不良影响和后果的行为， 进行内部监督和责任追究的制度。
［ ２３周仲秋认为， 行政问责制是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制， 即行政自律机制。
［ ３３另外， 张春光、 字光等学者也持有同样的观点。
［ ４ ３这些界定将自律的政府视为实施行政问责的积极主体， 但忽视了来自政府部门之外的动力和压力。
关于异体问责具万方数据
有代表性的看法有：
高小平认为， 行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况实施的， 要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。
黄健荣、 梁荣指出， “政府问责制就是能对各级政府、 政府各部门机构和政府官员的一切工作都能实施有效监督， 能对他们的一切有过失的工作和言行实施责任追究的制度” 。
［ ｓ］（ 二）权利义务说权利义务关系说的观点认为， 行政问责制是有权利的主体对赋有责任和义务的政府及其公务员进行追究的一种制度规范。
刘厚金认为， 行政问责制是指法定的公共权力主体针对各级政府及其公务员所承担的职责和义务的履行情况而实施的， 并要求其承担否定性结果的制度规范。
［ ６３张创新、 赵蕾认为， 行政问责制是对不履行法定行政义务或未承担相应行政责任的行政机关及其行政人员进行责任追究的制度。
［ ７ ］宋涛则认为， 行政问责是指行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果ｏＥ ８ ３（ 三）法律关系说法律关系说的观点认为， 行政问责制是一种法律监督和追究制度。
韩剑琴认为， 行政问责制是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失， 不履行或不正确履行法定职责， 以致影响行政秩序和行政效率， 贻误行政工作， 或者损害行政管理相对人的合法权益， 给行政机关造成不良影响和后果的行为， 进行内部监督和责任追究的制度。
【２］王宏伟认为， 行政问责制的基本含义是行政机关以及立法机关、 司法机关、 执政党、 民主党派、 人民代表大会代表等对因为疏忽或者不负责任而造成重大损失或者公共资源浪费的行政主体提出质疑并且追究其相关责任的制度。
［ 口］刘军宁、 顾杰、 王宏伟等还指出， 在目前的讨论中， 对行政问责制度的理解存在三个误区：
一是把问责制度简单等同于引咎辞职； 二是把问责制度简单理解为上问下责； 三是把问责制度看成是上级对下级某个已知的具体过失的惩罚。由上可见， 目前人们对行政问责制的认识， 在其本质上已达成共识， 即行政问责制是一整套对公共权力进行监督和制约， 并进行责任追究的制度安排。但是， 由于行政问责制的内涵比较丰富， 导致了不同学者对行政问责制的描述也不尽相同。二、 行政问责的范围对行政问责对象的哪些问题进行问责是研究的又一个重点。
如果不弄清问责的范围， 问责制的实施无疑是困难的。谭功荣认为， 公共官员要对集体决策、 管理、 执行中出现的重大失误等承担直接责任或连带责任。问责的范围既可能是不合法行为， 也可能是不当行为； 既可能是作为行为， 也可能是不作为行为； 既可能是集体行为， 也可能是个人行为； 既可能是直接责任， 也可能是间接责任， 等等。
他认为， 行政问责的边界非常清楚， 法律规定就是公共行政的边界。
从理论上讲， 任何违反法律规定的行政行为都可能遭遇问责， 只不过责任大小、 责任形式和责任承担者会由于具体情形而各异ｏ ［ １０ ］刘厚金指出， 行政问责中不仅要对发生的重大事故问责， 而且要对行政机关及其领导作出的错误决策问责； 不仅要对滥用职权的行政作为问责， 而且要对故意拖延、 推诿扯皮等行政不作为问责； 问责不能仅局限于经济领域的安全事故， 对政治、 社会等其他领域的事故也要纳入问责范围； 不仅对犯错违法要追究， 甚至连能力不足、 有损政府形象的小节等方面也要问责。
总之， 从管理不善、 政绩平平到用人失察、 决策失误等都应被纳入问责的范围之内ｏ ［ ６３杨仲林认为， 行政问责的范围包括两类：
一是公众对政府行为的一般性缺陷进行的问责； 二是特定的公民个体对其所受到的公共权威的不公正对待提出质询。
［ １１３吴建依、 胡谟敦认为， 目前， 我国的行政问责范围可以包括以下四方面：
第一， 问责对象的行为严重危及公民人身财产安全。
第二， 问责对象的行为具有重大的负面政治影响。
第三， 问责对象的行为造成了重大财产损失的后果。
第四， 问责对象的行为违反公认的道德准则或科学常理， 严重损害政府社会形象ｏ ［ １２］陈党认为， 行政问责的范围， 即追究什么。
行政问责的内容非常丰富， 概括起来， 可以将其归纳为十类：
第一， 决策失误、 用人失察； 第二， 违法行政、 行政失当； 第三， 枉法裁判、 执法不公； 第四， 渎职失职、 责任事故； 第五， 为政不廉、 以权谋私； 第六， 弄虚作假、违反财经纪律； 第七， 监督不力、 疏于管理； 第八， 泄露秘密、 报复陷害； 第九， 工作懈怠、 效能低下； 第十，其他应当追究行政责任的情形。
［ １３３・１４ Ｓ ・万方数据
还有的学者以较为宏观的角度界定了行政问责的范围， 认为行政问责包括法律问责、 政治问责、 等级管理问责和职业道德问责四个方面。由此可见， 在行政问责范围的界定上， 研究者们还没有达成共识， 主张范围是有宽有窄的。
因此， 对行政问责范围界定的模糊不清也是目前我国行政问责制存在的一个重要问题。三、 行政问责制的特点行政问责制在我国具体实践中表现出了一些特征， 学者们对其进行了归纳。宋涛认为， 我国地方行政首长问责制度呈现以下特点：
问责主体与问责对象行政隶属关系明晰， 构成了典型的等级问责关系。
问责内容广泛， 涉及等级问责、 职业问责、 法律问责和政治问责等各个方面。
通过直接界定和参照执行的方式确定了两类问责对象。
单一的政府行政负责人启动机制决定了问责的行政内部垂直领导的实现途径。
ｃ８ １唐铁汉认为， 我国行政问责制的进展具有以下特点：
第一， 行政问责从中央到地方次第展开； 第二，地方政府陆续出台了行政问责的办法和规定， 使行政问责逐渐制度化； 第三， 吸收和借鉴国外先进做法； 第四， 推行行政问责制处于试点阶段， 各地发展不平衡。
［ １‘３陈翔、 陈国权对各地问责实践中制定的规章及规范性文件的文本进行了分析， 认为各地制定的行政问责的依据主要有以下一些特征：
从等级来看， 有省一级的， 有市一级的， 有县一级的， 有区一级的。从问责对象来看， 有针对行政首长的， 有针对行政组织及其公务员整体的。
各地还有针对性地颁布了一些特殊的问责办法， 如针对不作为的， 针对安全生产方面的。
但省级出台问责办法还较为少见， 以市级（ 含直辖市与计划单列市）政府居多。
大多数办法规定问责主体仅限于本级人民政府首脑， 少数包括了各级机关。
问责客体为作为一个整体的政府以及作为个体的政府工作人员， 但大多数指后者。
信息来源较为广泛， 问责方式主要有：
取消当年评优资格、诫勉警告、 责令限期整改、 责令书面检查、 责令公开道歉、 通报批评、 责令辞职、 建议免职等ｏＣ ｔＳ ］高志宏认为， 其作为一种初创的制度， 在产生和发展过程中呈现出下列特点：
第一， 行政问责逐渐由个案走向常态， 公众参与的作用逐步提高。
第二， 行政问责由中央层面向地方层面辐射， 次第展开。
第・】
４ ６・三， 行政问责由“权力问责” 向“法制问责” 转变， 逐渐制度化。
［ １６３各方学者对行政问责制的特点从不同角度的表述虽不尽相同， 但总的来说不存在明显分歧。四、 实施行政问责制的意义有的学者直接从各个角度阐述了行政问责制的意义， 也有的学者则从推行问责制的必要性或其功能的角度表明了行政问责制的潜在价值。周亚越认为， 建立和完善行政问责制， 可以整肃吏治， 有利于树立公务员队伍的良好形象； 行政问责制对传统的“官本位” 观念造成了巨大的冲击， 进而在中国建构起崭新的“民为本” 的政治道德； 行政问责制有利于打破干部队伍“能上不能下” 和“对上不对下” 的陋规， 建立起一种更直接的、 更有效的官员淘汰机制； 有利于强化政府及其公务员的责任意识，建立起廉洁、 高效的责任政府。
Ｄ Ｔ ］黄健荣等则追根究底地从政府问责的理论基石角度阐述了问责制的合理性、 合法性和必要性：
从参与式民主理论角度表明， 实施问责是回应时代要求，推动和保障公众直接参与公共管理的必然选择； 从交易成本理论论证， 问责可以推进建设高效廉洁的政府； 从委托人／代理理论角度揭示， 问责关系是人民与政府之间委托／代理关系的合理延伸； 从社会资本理论论证， 问责是提升社会资本存量的必由之路；从制度主义层面论证， 问责是公共管理制度良性运行的保障； 从善治理论考察， 推进问责有利于推动我国公共管理真正形成由政府部门与公民社会协调合作以实现公共利益最大化的善治体系， 实施问责新政， 是推进善治的必然选择。
［ ５］顾杰认为， 推行行政问责制无论对促进我国经济发展、 民主政治和社会进步， 还是对重塑政府、 优化公务员队伍、 密切干群关系、 提高党的执政能力，都具有积极的作用， 有着广泛的影响和意义， 具体来说， 主要表现在：
是深化政治体制改革， 推动政治文明建设的需要； 是转变政府职能， 建立责任政府的需要； 是打破传统的为官之道， 建构新的行政文化的需要； 是加强党风廉政建设， 从源头反腐败的需要； 是加快行政国际化， 与国际惯例接轨的需要。
ｒ１８ ］持同样观点的学者有李自立等人。沈蓓绯认为， 实行官员问责制， 也是“三个代表”思想和“以人为本” 的科学发展观的体现； Ｄ ｇ ］张志宇认为， 行政问责制反映了政治合法性基础的转变， 即万方数据
从经济增长和意识形态为基础的政治合法性转向民主政治和责任政府的合法性； 唐林仁认为， 作为民主政治发展的产物和必然要求， 问责制是推动政治趋向制度文明的新动力， 体现了政治文明的新意识， 是实现政治行为文明的新形式。臧丽红认为， 行政问责制的重要意义：
第一， 实施行政问责制有利于完善干部的选拔任用机制。
第二， 实施行政问责制有利于强化干部的政治法律责任。
第三， 实施行政问责制有利于增强政府的责任意识。
ｒ２叩在复杂的社会体系中， 政治权利的影响本来就是无处不在的。
因此， 推行行政问责制具有多方面、多层次、 积极而又深远的意义。
在行政问责制意义的论述上， 各方学者观点没有明显的差异。五、 行政问责制存在的问题当前， 我国行政问责制的实践效果离预期还相距甚远， 在实施过程中仍然面临着诸多困境。顾亮认为， 行政问责实践中存在的问题主要包括：
问责主体不明， 因而问责效果不明显； 制度的可操作性不强， 导致执行难的问题； 思想认识上的欠缺， 因而思想上未予以应有的重视； 法制建设滞后，缺乏强制力作为保障。
Ｅ Ｚ ｌ］顾杰认为， 从权力下放与责任的关系来看， 主要存在以下几种问题：
权力与责任不对称， 存在着权责不清， 或有其责无其权， “权力上收” 、 “...
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